Collor e a licitação de iPads pelo MPF

Imagem: http://juridico.olhardireto.com.br/imgsite/noticias/collor3.jpg

O Senador Fernando Collor representou ao Tribunal de Contas da União contra o Procurador-Geral da República, a respeito da licitação para a compra de iPads para uso em serviço dos membros do Ministério Público Federal.

Fez inflamados discursos da tribuna do Senado, beneficiando-se da proteção da  imunidade parlamentar. Chamou Roberto Gurgel de "prevaricador" (1),  "déspota ignorante"(2) e outros adjetivos igualmente ofensivos.

Em um dos pronunciamentos, disse para Gurgel "calar a boca" (3) até que o TCU se manifestasse.

Segue o acórdão unânime do Tribunal de Contas da União, concluindo pela absoluta regularidade da licitação da Procuradoria Geral da República que, por opção própria, decidiu aguardar a decisão soberana do TCU para efetivar a compra.


TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 005.415/2013-6

1. VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade definidos no art. 71, inciso IV, da Constituição Federal, c/c arts. 231 e 232, inciso I, e 237, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, cumpre conhecer da presente solicitação, encaminhada pelo Presidente do Senado Federal, bem como da
representação formulada pelo Senador Fernando Collor.

2. No mérito, acompanho os pareceres conclusivos da Secretaria de Controle Externo de Fiscalização de Aquisições Logísiticas–Selog –, endossados, na essência, pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação–Sefti.

3. Conforme demonstrado no Relatório, tanto a representação quanto à solicitação oriunda da Presidência do Senado Federal foram motivadas por notícias de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico 141/2012, conduzido pela Procuradoria-Geral da República, voltado à aquisição de “tablets”,  consistentes, basicamente, no direcionamento do certame para o produto denominado “iPad”, da empresa Apple.

4. Em vista disso, a unidade técnica especializada no controle externo de aquisições logísticas realizou um procedimento de fiscalização mediante diligências endereçadas ao órgão responsável.

5. Após extensa coleta de informações e justificativas, restou demonstrado que o direcionamento do certame ao produto iPad foi regular, amoldando-se à exceção prevista no §5º do art. 7º da Lei 8.666/93, in verbis:

Art. 7º (...)
(...)
§ 5o É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas,
salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.

6. A justificativa técnica para a escolha do produto iPad foi demonstrada mediante vários pareceres internos no âmbito do órgão interessado. Embora o parecer complementar da Sefti tenha refutado alguns dos motivos técnicos que teriam justificado a escolha do aludido produto, o parecer dessa unidade especializada concluiu haver uma razão técnica que, mesmo isoladamente considerada, seria suficiente para legitimar escolha do produto da Apple. Trata-se da utilização massiva, no âmbito do órgão, de “smartphones” da mesma marca (iPhones), com o mesmo sistema operacional (iOS) e para os quais já foram realizados investimentos em “softwares” que seriam compatíveis com o produto iPad. Sobre esse ponto, a Sefti emitiu a seguinte conclusão: ...os investimentos já realizados na compra de soluções de integração de sistema de correio eletrônico e de iPhones, justifica a padronização, no âmbito da PGR, de soluções para dispositivos móveis na plataforma iOS, o que, por sua vez, justifica a indicação de marca no processo de aquisição dos ‘tablets’ realizado por meio do Pregão Eletrônico 141/2012.

7. A par disso, também foi devidamente justificada a quantidade de produtos a ser adquirida e a economicidade do procedimento. A quantidade total de peças previstas para aquisição (1.200 “tablets”) equivale ao número de usuários
(1.096), acrescido de uma reserva técnica inferior a 10% (104). Quanto à economicidade do pregão questionado, o órgão responsável fez uma cotação prévia de preços em seis grandes fornecedores, obtendo-se o valor médio de R$ 2.788,71/peça. Como referência, foi adotado o menor preço entre os cotados: R$ 2.599,99/peça. O preço de aquisição foi de R$ 2.398,85. Assim, restou comprovada a economicidade do certame.
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50260038.

8. Restou demonstrado, também, que o certame foi competitivo. Segundo esclarecido pela área de tecnologia da informação do órgão responsável, o fabricante informou a existência de 350 empresas aptas a fornecerem o produto . O pregão, em si, atraiu 25 licitantes.

9. Também foi elidido o questionamento sobre a exigência do edital de que os produtos fossem entregues na versão mais nova disponível no mercado. Embora, à época do lançamento do edital, só houvesse a versão 3 do iPAD, previa-se, para breve, o lançamento da versão 4. Sobre isso, destaco o seguinte registro da instrução da Selog, verbis: ... nas datas de publicação do edital, 18/12/2012 (peça 10), e de realização do certame, 31/12/2012, já era de conhecimento dos potenciais fornecedores as condições para fornecimento do novo modelo – iPad 4, cujo lançamento oficial no Brasil ocorreu em 14/12/2012. Assim, restou afastada a possibilidade de o licitante cotar um produto e ser
posteriormente obrigado a entregar outro, de modelo mais recente e maior  valor.

10. A par disso, a mesma instrução informa que o certame culminou com um preço final cerca de 15% inferior à média obtida entre os preços pesquisados.

11. Também não foi denotada nenhuma irregularidade no fato de o pregão ter sido realizado no último dia útil do exercício 2012. Sobre isso, a órgão apresentou a seguinte justificativa, considerada plausível pela Selog e por este Relator: ... inicialmente, a licitação ocorreria em 28/12 porém, por problemas operacionais no Comprasnet no momento da inclusão dos dados, em virtude do horário, o sistema automaticamente o agendou para o dia 31/12. Não
obstante, o edital encontrava-se disponível no sistema Comprasnet desde
18/12, (anexo XXI), sem que tenha havido qualquer questionamento ou pedido de impugnação ao edital.

12. Outra suposta irregularidade analisada ao longo deste processo foi a opção da PGR por adquirir capas de couro para cada equipamento, quando havia capas de material mais barato no mercado (poliuretano). Também analisou-
se o fato de o pregão prever a adjudicação conjunta dos iPADs e das respectivas capas.

13. Essa questão foi igualmente elidida. Quanto à diferença de preço entre os materiais, a Selog ponderou que esse acréscimo seria de pouca relevância diante do preço total do equipamento, representando apenas 4% de acréscimo. Outrossim, essa diferença parece justificar-se em virtude da superior qualidade do produto de couro, o que permite considerar que tal escolha – assentada no poder discricionário da administração contratante – não extrapolou os limites da razoabilidade.

14. Quanto à opção por adjudicar as capas juntamente com os iPADs, a Selog pontua que todos os fornecedores do iPAD eram aptos a comercializar também as capas “Smart Cover”, pois “ambos os produtos são distribuídos pelo fabricante apenas aos seus revendedores autorizados, não sendo possível afirmar que a opção de aquisição conjunta dos itens tenha, de algum modo, afetado o objetivo de propiciar ampla participação de licitantes no certame.”

15. De fato, a adjudicação em itens separados quando se trata de bens divisíveis tem por objetivo aumentar a competitividade do certame e melhorar o preço final da compra. Isso está expresso no Enunciado de Súmula n° 247 deste Tribunal , que assim dispõe:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala , tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa
divisibilidade. (grifei)

16. Como visto, o fato de os fornecedores do iPAD também comercializarem as respectivas capas torna inócua, de certa forma, a segregação dos itens para fins de licitação. Logo, assiste razão à Selog ao afirmar que, no caso concreto, a aglutinação em item único de ambos os produtos não colidiu com o entendimento preconizado na Súmula TCU n° 247.

17. Sem prejuízo dessas conclusões, a Selog ressalva que as justificativas para a escolha das capas de couro e para a adjudicação conjunta dos dois itens (capas e iPADs) não constou do respectivo processo administrativo da licitação. Esse achado configurou falha de natureza meramente formal, a
recomendar a ciência do fato ao órgão responsável, sem macular, contudo, a regularidade do certame.

18. Em resumo, a Selog anota que os procedimentos adotados pela PGR
encontram-se aderentes às recomendações do TCU, publicadas no “Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da informação: riscos e controles para o planejamento da contratação”.

19. A conclusão pela regularidade do certame ora analisado foi referendada pela Sefti, unidade técnica deste Tribunal especializada em fiscalização tecnologia da informação, a qual foi ouvida neste processo por determinação deste Relator no intuito de conferir maior segurança às conclusões deste
Tribunal sobre o assunto. Destaco as seguintes conclusões do parecer da Sefti:

9. ... tendo em vista os investimentos já realizados na compra de soluções de integração de sistema de correio eletrônico e de iPhones, justifica-se a padronização, no âmbito da PGR, de soluções para dispositivos móveis na plataforma iOS, o que, por sua vez, justifica a indicação de marca no processo de aquisição dos ‘tablets’ realizado por meio do Pregão Eletrônico 141/2012.
... a utilização de Iphones no âmbito da PGR é largamente difundida, sendo que tais aparelhos já foram adquiridos pelo órgão para a utilização por parte de seus membros;
... foi realizada aquisição de solução para integração de solução de correio eletrônico, calendário, mensageria eletrônica e sistemas de arquivos ao iPhone que pode ser utilizada também por iPad, o mesmo não ocorrendo para ‘tablets’
com sistema operacional Android;
... a aquisição de ‘tablets’ de modelo diferente do iPad demandaria a desmobilização dos investimentos realizados na aquisição de iPhones e da solução de integração supramencionada;
... a padronização do sistema operacional iOS no âmbito da PGR e a aquisição de ‘tablets’ com a indicação de marca por meio do Pregão Eletrônico 141/2012 mostram-se razoáveis tendo em vista os investimentos previamente realizados.
... uma vez que as conclusões apresentadas acima são compatíveis com aquelas apresentadas na instrução elaborada pela Selog (peça 11), não há reparos a sugerir em relação à proposta de encaminhamento submetida pela unidade instrutora.
10. ... dado todo o contexto em que ocorreu a contratação, julga-se válida a padronização empreendida pela PGR para aquisição de ‘tablets’ com indicação de marca.

20. Importa anotar que as ressalvas apontadas pela Sefti em relação a parte as justificativas apresentadas pela PGR não infirma as conclusões supra. Refiro-me às razões técnicas para a escolha do iPAD associadas ao “acesso a rede sem fio, acesso a VPN, desenvolvimento de sistemas e segurança da informação”.  Embora a referida unidade especializada considere que os  argumentos apresentados pela área técnica da PGR, quanto a essas questões,
não possuam “embasamento técnico adequado”, essas ressalvas, como visto, perdem importância diante das demais razões técnicas acima apontadas que justificaram razoavelmente a opção pelo produto iPAD, para fins de padronização e economicidade.

21. Assentadas essas ponderações, conclui-se que as apurações realizadas ao longo deste processo não confirmaram as notícias de irregularidades que motivaram a presente solicitação e a representação a ela apensada. Cumpre, assim, considerar atendida a solicitação formulada pelo Presidente do Senado
Federal, nos termos do art. 14, inciso IV, da Resolução TCU n° 215/2008, anotando-se que o resultado deste processo incorpora os objetivos da representação formulada pelo Senador Fernando Collor (TC 003.239/2013-6), apensada a este processo.

22. Para finalizar, acolho as propostas adicionais feitas pela Selog, delas discordando apenas no ponto em que afirma “ser desnecessária a realização de procedimento de fiscalização específico acerca do tema”. Explico minha divergência, anotando que a instrução deste processo implicou, sim, uma ação de fiscalização por parte deste Tribunal. É que, embora não tenha sido feito nenhum trabalho de campo, i.é, nenhuma inspeção ou auditoria, a Selog colheu diversas informações mediante diligências de cunho nitidamente fiscalizador. E foi a partir das apurações feitas por meio das diligências que se
chegou a conclusão pela regularidade do certame.

23. Anoto que as demais propostas da Selog, tendentes a restringir o alcance da Ata de Registro de Preços 141/2012 em consonância com a jurisprudência deste Tribunal, e a cientificar a PGR acerca das falhas formais e das oportunidades de melhoria identificadas nos atos fiscalizados, embora não
guardem relação direta com o objetivo inicial deste processo, mostram-se pertinentes e oportunas, com os ajustes de forma que considero pertinentes. Reproduzo-as a seguir, já com os devidos ajustes redacionais:

- determinação para que a PGR:

- restrinja a utilização da Ata de Registro de Preços decorrente do Pregão Eletrônico n° 141/2012 ao próprio órgão, na condição de gerenciador do procedimento, e ao Conselho Nacional do Ministério Público, órgão participante;

- restrinja as aquisições decorrentes da referida ata de registro de preços ao limite de 1.226 unidades, originalmente previsto no edital, haja vista que a aquisição de dispositivos móveis do tipo tablet por entes públicos federais com expressa indicação de marca requer a prévia demonstração das justificativas técnicas e econômicas para tal procedimento, peculiaridades estas que o órgão gerenciador da ata não tem competência para aferir;

- ciência à PGR sobre as seguintes falhas formais e oportunidades de melhoria identificadas no curso da presente fiscalização no Pregão Eletrônico n°  141/2012:

- ausência de normatização da classificação de documentos, bem como de políticas claras e de normas de segurança da informação para uso de dispositivos móveis, em particular os do tipo “tablet”, o que deve ser considerado, pelo órgão, como uma deficiência na gestão da política de segurança da informação;
- exame dos aspectos legais que envolvem licitações e contratos efetuado por instância diretamente subordinada à área responsável pela contratação (Secretaria de Administração), o que fere o  princípio da segregação de funções;
- ausência de justificativas formais, nos autos do Processo Administrativo MPF/PGR 1.00.000.012598/2012-76, para a opção de se adquirir as capas frontais, em couro, modelo “Smart Cover” e para a aquisição conjunta de iPADs e capas.

24. Ressalto, ainda, que, embora o resultado do certame tenha sido homologado em 3/1/2013, a Procuradoria Geral da República confirmou não haver realizado, até a data de conclusão da instrução da Selog (12/3/2013), qualquer aquisição dos equipamentos licitados.

25. Após a realização de diligência saneadora por parte da Sefti, os autos retornaram ao meu Gabinete com proposta de encaminhamento, transcrita no Relatório precedente, cujo teor foi ratificado tanto pelo Sr. Diretor-Substituto da Digov-2, quanto pelo Sr. Secretário da Sefit, ao qual adiro nesta oportunidade.

Do exposto, VOTO por que seja aprovado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em
3 de julho de 2013.

RAIMUNDO CARREIRO
Relator

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50260038

Notas do blog:

- A íntegra do acórdão pode ser lida em:

ACÓRDÃO: https://dl.dropboxusercontent.com/u/60649148/TC%20005.415-2013-6%20Voto%20%28Acordao%29.pdf

VOTO: https://www.dropbox.com/s/8zxwdppk91v20v1/TC%20005.415-2013-6%20Acordao%20unitario.pdf


- Alguns 'adjetivos' podem ser vistos aqui:

1 - http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,em-defesa-de-colega-collor-chama-gurgel-de-prevaricador-,992076,0.htm

2 - http://www.brasil247.com/pt/247/brasilia247/105002/

3 - http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/a-mais-recente-grosseria-de-collor-gurgel-tem-que-calar-a-boca/